Госзакупки как точная наука

Свою недавнюю встречу с представителями фракций Госдумы премьер-министр Дмитрий Медведев начал с просьбы поддержать предложенный правительством законопроект о федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг. Он считает, что новый закон должен полноценно заработать уже с 1 января 2014 года.

На действующий ныне 94-й закон не нападал разве что ленивый. Основной его недостаток в том, что надежды, которые на него возлагались, выходят далеко за рамки его возможностей. Это отмечают многие эксперты. И сейчас возникла необходимость взглянуть на всю систему государственных закупок в России по-новому.

На днях в Международном институте менеджмента для объединений предпринимателей ТПП РФ прошел вебинар о практике применения ФЗ-94 и переходе на ФКС. Его провела кандидат экономических наук, эксперт-консультант МИД России Оксана Емцова. Если говорить о ее деятельности, то она специалист-практик, хорошо изучивший действие закона на конкретных закупках товаров и услуг. С ней мы и решили побеседовать о том, что принесет заказчикам и поставщикам введение федеральной контрактной системы.

– Давайте начнем с общего вопроса. Зачем  вообще нужна федеральная контрактная система? Нельзя ли просто принять новую редакцию уже существующего закона?

– Система не может строиться из одного элемента, ибо она будет неустойчивой. Так вот, действующий закон – это, по сути, закон о процедуре. Кстати, в этом смысле он не так уж плох. Но в нем не хватает планирования, не хватает прогнозирования, не хватает исполнения. А как показывает практика, такие элементы в процессе госзакупок необходимы. Поэтому выгоднее создать новый закон о ФКС, а не пытаться переделывать действующий.

– Хоть ФЗ-94, как вы правильно заметили, касался только одного этапа госзаказа, уже он добавил заказчикам проблем. Сейчас планируется регламентировать даже идеи типа «я думаю купить». И в законопроекте о ФКС уже прописано, что заказчик должен в связи с возникновением такой мысли сделать. Вам не кажется, что это растянет по времени сам процесс госзакупок на нерационально длительный период?

– Нет, я так не считаю. Попробую объяснить свою позицию. Во-первых, давайте посмотрим по аналогии. Когда мы работали по ФЗ-94 на бумаге, это отнимало массу времени. Причем нельзя сказать, что это требовало высочайшей квалификации. Но нужно было какие-то расписки писать, журналы вести, держать человека, который ждет заявки поставщиков и т. п. Потом перешли к электронным формам и сэкономили массу времени и ресурсов. Поэтому если все эти процедуры автоматизировать, мы сэкономим время и трудовые ресурсы. Это в ФКС есть, кстати.

А во-вторых, если мы все это формализуем и четко зададим временные параметры, то заказчики (пусть под страхом штрафов) научатся их соблюдать. Так, как это случилось с ситуацией по ФЗ-94.

– Думаю, мы сможем установить правильную бюрократию (в хорошем смысле этого слова), тем более что в законопроекте о ФКС появился ее специальный подвид –контрактные управляющие, которые должны знать о размещении госзаказа все.

– Да, при общей стоимости закупок выше ста миллионов рублей госзаказчик должен создавать службу, а при меньшей сумме этим будет заниматься специальный человек.

– Какие новации ФКС выглядят, на ваш взгляд, наиболее значимо?

– Начну с того, что мне нравится. Во-первых, это касается обеспечения заявок исполнения контрактов. Предусмотрено, что заявки могут предоставляться двух форм – не только деньгами. И еще, в части обеспечения аукционов. Сейчас у нас действует норма, что их обеспечение должно быть всегда. А почему в конкурсах заказчик вправе устанавливать обеспечение, а в аукционах обязан? Должно же быть единообразие в применении нормы. Теперь это приведено в соответствие, и будет действовать правило, что во всех случаях заказчик вправе устанавливать обеспечение. И еще радует нормальный инструмент для защиты интересов заказчика – реестр зарегистрированных банковских гарантий. Есть в этом реестре гарантия, которую предоставляет участник торгов, значит, он достиг определенных договоренностей с банком и эта финансово-кредитная организация действительно готова при необходимости предоставить ему реальные деньги.

Еще один положительный момент – это то, что во всеуслышание заявлено о существовании проблемы демпинга. Ведь у нас сейчас встречаются аукционы, участники которых заявляют о своей готовности товары и услуги поставлять практически бесплатно. Понятно, что перед потенциальным поставщиком, который готов опуститься ниже ноля, стоит одна задача – сорвать аукцион. Поэтому хотя бы попытка озвучить возможность демпинга уже положительна сама по себе. Как с ним будут бороться – это уже другой вопрос.

– А какие положения ФКС вы считаете проблемными?

– Тот же демпинг. Хоть сразу оговорюсь, что мы обсуждаем законопроект, прошедший только первое чтение, и, возможно, по этим вопросам уже поступили какие-то поправки. Но будем анализировать общедоступный на сегодня текст. Так вот, пока предполагается, что как только участник аукциона опускается по цене ниже 25%, он должен в состав заявки положить обоснование этой экономии. Но кого это спасет? Если я, например, представляю компанию-однодневку, я какое угодно обоснование напишу. Сейчас ФАС предлагает ко второму чтению другую стратегию: участники торгов могут «падать» как угодно, но при снижении цены больше чем на 25% они обязаны предоставить полуторное обеспечение контракта. На мой взгляд, мера эта половинчатая. Если я ставлю пред собой задачу сорвать заказчику исполнение этого контракта, то обеспечение меня не остановит. Поэтому как положительный факт можно отметить попытки решить эту проблему, а как отрицательный – то, что по-настоящему эффективное решение ее пока не найдено.

Интересным в этом смысле мне кажется порядок, существующий во Всемирном банке. Там не объявляют начальную (максимальную) цену контракта, а просто сообщают, что для реализации проекта необходимо приобрести некий набор товаров или услуг с указанными характеристиками. Все потенциальные участники подают заявки. Разумеется, среди них есть самые дорогие и самые дешевые. Поэтому все поступившие заявки анализируются, выводится средневзвешенная цена и все заявки, отстоящие от нее на 20% как снизу, так и сверху, просто снимаются. Может быть, и нам стоит подумать над похожим алгоритмом? Потому что покупать самые дешевые товары и услуги не всегда правильно.

– Будет ли создан какой-нибудь один контролирующий орган, отслеживающий правильность исполнения закона?

– Скажем так, один орган будет. Но не стоит забывать, что в законе о ФКС предусмотрено несколько стадий. Есть стадия планирования, есть стадия размещения, есть стадия исполнения. Понятно, что мониторить планы будет Минэкономразвития, процедуру контролировать ФАС, а исполнение контракта – Счетная палата и Контрольно-ревизионное управление (в зависимости от уровня бюджета и контрольного органа). И в законопроекте о ФКС предусмотрен надзорный орган, который будет стоять в части госзаказа над всеми этими организациями.

– Как вы считаете, будущее у ФКС лучше, чем у ФЗ-94?

– Скажем так, это хотя бы больше похоже на систему. Есть связь между разными стадиями. Она более устойчива, чем ныне действующий закон. Поэтому, думаю, и срок ее жизни будет дольше.